La burocracia, un fenómeno maligno

La burocracia es uno de los grandes males que aquejan a la humanidad. Es un fenómeno que se ejerce de forma inexorable y que muchos sufrimos cotidianamente, dándose el primer contacto con ella en la infancia, al momento de ingresar a una escuela, siendo una pesada carga que habrá de soportarse durante toda la vida, aunque con anterioridad el individuo la enfrenta aun sin ser consciente de ello, con los trámites ligados al nacimiento y al registro civil, o religioso con el bautismo. La burocracia implica jerarquías, la existencia de patrones, jefes y empleados, que en última instancia son los operadores directos de la acción burocrática, lo cual llegan a realizar de manera despiadada. Como señala Croizier (Le Phénomène bureaucratique, 1963): “La impersonalidad del empleado para aplicar la regla sin excepción de personas retira cualquier sistema de flexibilidad, la multiplicación de las reglas de control previene cualquier iniciativa y juega contra la innovación y la departamentalización conduce a la renuncia de los grupos a sus metas a expensas de la organización y evita cualquier forma de adaptación”.

Sería natural pensar que la burocracia es una invención moderna, sin embargo no es así. Es algo inherente a la organización social propia de la civilización. Se considera que la historia de la burocracia proviene del antiguo Egipto, hace más de 5,000 años, siendo un elemento crucial para esa cultura y el imperio que constituyó. El faraón era el mandatario supremo del Estado, que tenía a su lado al funcionario más poderoso que era el visir, responsable del control y ejercicio de la burocracia. La sumisión es una característica de las burocracias, por lo que en el antiguo Egipto, aquellos que aspiraban a posiciones más altas, se les indicaba obedecer a sus superiores, guardando silencio en cualquier circunstancia, sin contradecir ni desafiar la “sabiduría” de sus superiores, con fidelidad y humildad ante ellos, para no ser así ante sus subordinados, esquema que en los funcionarios perdura hasta nuestros días.

Como señala Carlos Ramió (“La burocracia: origen y destino”, 2020), “El término burocracia procede de la lengua francesa bureaucratie, y éste de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, -cracia: gobierno. Los inicios de este concepto tienen una connotación negativa tanto a nivel intelectual como popular. El primer momento en el que se utiliza el término burocracia viene de la mano del economista francés Vicent de Gournay como una crítica a las políticas practicadas por la monarquía absoluta a mediados del siglo XVIII. La esencia del concepto es de desaprobación ya que se asocia a un modelo de organización de los poderes públicos y de sus empleados no como una forma de defender el interés público sino como un sistema patrimonialista, en beneficio de determinados empleados públicos, para ejercer el poder y beneficiarse del mismo. A partir de este momento se establece un debate intelectual instalado en la gran paradoja que persigue al concepto burocracia: la necesidad de buscar un modelo de organización racional y eficaz tanto para las instituciones públicas como para las privadas (Smith, Stuart Mill y Compte) pero que puede, también, generar externalidades negativas (Marx y Engels). La concepción de burocracia en su dimensión moderna y más relevante la aporta Max Weber en su obra Economía y Sociedad (1921). Para Weber el modelo burocrático es el sistema de organización del poder público que puede superar los sistemas carismáticos y tradicionales que suelen degenerar en clientelismo y en lógicas patrimoniales en la Administración pública. Se trata, por tanto, de una radical apuesta por la modernización de las instituciones públicas buscando la neutralidad. Las características del modelo de burocracia de carácter weberiano son: jerarquía de autoridad, división sistemática del trabajo, rutinas y procedimientos estandarizados y normas preestablecidas por escrito. Pero más que sus esencias de carácter organizativo hay que resaltar sus atributos y beneficios institucionales: neutralidad, meritocracia en el acceso a la función pública y definición de una carrera administrativa también meritocrática. Es decir: la profesionalización del empleo público y abandonar definitivamente el sistema clientelar. A nivel teórico la burocracia es el mejor sistema de organización del trabajo que asegura la neutralidad y el trato equitativo de las administraciones públicas, que es el elemento esencial que aporta seguridad jurídica a la sociedad y a los actores económicos. Hay que tener presente que la seguridad jurídica es el ingrediente esencial que facilita el desarrollo económico como mecanismo para alcanzar el bienestar social. Beneficio institucional reconocido recientemente por la economía moderna (Acemoglu y Robinson)”.

Robert K. Merton, en su libro Teoría y estructuras sociales (4ª ed, 2002), aborda magistralmente la “estructura burocrática y personalidad” y “el papel del intelectual en la burocracia pública”, y siguiendo a Iñaki Vélaz: “al estudiar las consecuencias previstas (o deseadas) de la burocracia que la conducen a la máxima eficiencia, Robert Merton subrayó también las consecuencias imprevistas (o indeseadas) que la llevan a la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas consecuencias imprevistas Merton las llamó ‘disfunciones’, es decir, anomalías o imperfecciones en el funcionamiento de la burocracia. Cada disfunción es el resultado de algún desvío o exageración de una de las características del modelo burocrático explicado por Weber. Son básicamente las siguientes:

”Exagerado apego a los reglamentos.

”Las normas y reglamentos dejan de ser medios y se transforman en objetivos. Se vuelven absolutos y prioritarios: el empleado asume un rol rígido y olvida que la flexibilidad es una de las principales características de cualquier actividad racional.

”Formalismo y papeleo excesivos.

”Toda la burocracia tiene, necesariamente, un volumen inusitado de papeleo, de copias adicionales de formularios y de comunicaciones.

”Resistencia al cambio.

”El funcionario se vuelve simplemente un ejecutor de rutinas y procedimientos, que llega a dominar con plena seguridad. Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organización, al ser algo nuevo y desconocido se percibe como potencialmente peligroso y una amenaza para la tranquilidad de los miembros institucionalizados.

”Despersonalización de las relaciones.

”Los funcionarios conocen a sus colegas no por sus nombres personales sino por los cargos que ocupan.

”Jerarquización como base del proceso de decisión

”Quien decide es siempre aquel que ocupa el puesto jerárquico más alto aunque nada sepa acerca del problema en cuestión. Cuanto más se utiliza la jerarquización en el proceso de decisión, menos se buscan alternativas de solución diferentes.

”Conformidad con rutinas y procedimientos

”El funcionario pasa a hacer lo estrictamente contemplado en las normas, en los reglamentos, en las rutinas y procedimientos impuestos por la organización. Se pierde la flexibilidad necesaria.

”Exteriorización de signos de autoridad.

”La burocracia enfatiza la jerarquía de autoridad, por lo que se hace necesario un sistema capaz de indicar a los ojos de todos quién tiene el poder.

”Dificultad en la atención de clientes y conflictos con el público.

”Todos los clientes son atendidos de manera estandarizada, de acuerdo con los reglamentos y rutinas internos.

”Las causas de las disfunciones de la burocracia residen básicamente en el hecho de que ésta no tiene en cuenta la llamada organización informal, ni se preocupa por las diferencias individuales entre personas que necesariamente introducen variaciones en el desempeño de las actividades”.

En ejemplos extremos, la burocracia puede dirigir al trato de los seres humanos como objetos impersonales. Este proceso ha sido criticado por numerosos filósofos y escritores (Franz Kafka, Aldous Huxley, George Orwell y Hannah Arendt). Mafalda, un personaje de historieta creado por Quino, le puso Burocracia como nombre a su tortuga.

En el Reino de Ubú la burocracia era controlada tanto por él como por la madre Ubú y el capitán Bordura, siendo una forma organizativa apropiada para su gobierno autoritario, que tenía entre sus metas fundamentales el control de las phinanzas, oprimiendo a sus súbditos. Una esperanza es estar lejos de situaciones como esa, aunque lamentablemente, sin escenario tan extremos como el que se da en la historia del padre Ubú, eliminar a la burocracia parece algo cercano a lo imposible.

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